نیازمند رهبری و هدایت به طور سازمان یافته از طریق ایجاد هماهنگی بین حزب متبوع و فعالان پارلمانی این حزب در پارلمان می باشند.
و لذا احزاب همچنان که در ساختار و تشکیلات داخلی شان دارای سازمان، ضابطه و قانون هستند به همان شکل بایستی در پارلمان هم دارای برنامه ریزی باشند تا در تحقق آرمانها و پیشبرد مقاصدشان موفق بوده و مخالفان را به موقع تفهیم نموده و مجلس را در جهت مقاصد خود در امر قانونگذاری رهبری نمایند.
بدین منظور، حزب اکثریت معمولاً رهبران پارلمانی مشهور به “ویپ ها”80 را در صحن پارلمان مأمور ایجاد وحدت و یکپارچگی در صفوف و آراء هم حزبی های خود کرده و مواضع حزب را بطور مداوم به آنان گوشزد می نماید. در برخی از نظام های پارلمانی مثل هندوستان اگر نماینده یا نمایندگانی از سیاست حزبی و انضباط موجود در صفوف حزبی فاصله بگیرند و مستقلاً و بدون توجه به مواضع حزبی شان رأی بدهند، از حزب مربوطه اخراج می شوند.
ویپ ها در خصوص چگونگی رأی دادن نمایندگان هم حزبی نیز، ضمن انتقال مواضع و رهنمودهای حزب، نمایندگان را به نفع پشتیبانی از مواضع و مرام حزب خود در تصمیم گیریهای پارلمانی که کم و بیش بازتاب گسترده ای را نیز در سطح کشور از خود به جای می گذارد مجتمع و متشکل می نمایند.
رهبران فراکسیون ها با کنترل و هدایت گروه خود، عملاً در اداره بهتر مجلس مشارکت می کنند.81
در مورد تشکیلات و نقش گروه های پارلمانی تفاوت اساسی بین نظام های پارلمانی و سایر ملل وجود دارد. به ویژه در انگلستان، نمایندگان پارلمان در قالب احزاب منضبط و منظمی سازماندهی شده و انضباط در مورد رأی در کلیه رأی گیری های مهم به آنها تحمیل می شود. اقتدار رهبر گروه، مورد اعتراض و رد نیست.82
در این مسیر علیرغم ایجاد بحث، مجادله و مشاجرات احزاب و نمایندگان وابسته به آنان، امکان اداره بهتر پارلمان مهیا شده و نمایندگان نیز با اتکای به انضباط و همبستگی حزبی می توانند ضریب مشارکت خود را در بحثها و مذاکرات بهبود بخشند و از امکان بیشتری جهت دفاع از طرحها و لوایح پیشنهادی از سوی حزب خود برخوردار گردند.
گروه پارلمانی حزب اکثریت در پارلمان با استفاده از اکثریتی که در اختیار دارد از توانایی بیشتری برای
اثر گذاری بر تشکیلات پارلمان و از جمله کمیسیون ها و کمیته های موجود در پارلمان در امور قانونگذاری، نظارت بر دولت و نیز اختیارات مالی که تصویب بودجه و تفریغ آن را در بر می گیرد، برخوردار است.
نقش احزاب سیاسی در خصوص گروه های پارلمانی به ویژه در مورد نمایندگانی که فاقد حزب و یا گروه سیاسی مشخصی در پارلمان هستند از اهمیتی دو چندان برخوردار است. به طوری که نمایندگان مستقل و غیر وابسته با ملاحظه انزوا و انفعالی که در تصمیم گیریها و مذاکرات در خود مشاهده می کنند، احتمالاً به یکی از احزاب عمده و یا تأثیرگذار در پارلمان بپیوندند و از این طریق هم به خواسته ها و منویات خود دست پیدا نمایند و هم حزبی را که به آن پیوسته اند در پیشبرد اهدافش در پارلمان تقویت نمایند و قدرت آن را در مانور سیاسی بالاتر ببرند.
به طور مثال در اسپانیا گروه های پارلمانی تأثیری به مراتب بیشتر از کمیسیون های مجالس نمایندگان و سنا دارند و این بدلیل اهمیت پیداکردن احزاب سیاسی طی سالها جنگ داخلی در اسپانیا و حتی پس از جنگ است. در واقع، روند توسعه سیاسی در این کشور حاصل توافق احزاب بوده و قانون اساسی هم برآیند همین توافق است.
از دیگر نتایج اهمیت گروه های پارلمانی(فراکسیون ها)، این است که در زمانی که در مجلس نمایندگان یک حزب، حائز اکثریت است، نخست وزیر از همان حزب انتخاب می شود و در نتیجه کارکرد نظارتی مجلس نمایندگان بر دولت کمرنگ می گردد. اما زمانی که احزاب نیرویی برابر در مجلس دارند، دولت منتخب برآیند توافق تمامی گروه هاست و به این ترتیب تأثیر نظارتی گروه های پارلمانی اهمیت می یابد.
در آلمان هم گروه های پارلمانی(فراکسیون ها)، تجمع حداقل 5 درصد از کل نمایندگان مجلس فدرال هستند که به یک حزب یا گروهی از احزاب سیاسی تعلق دارند. در اصل 53 قانون بنیادین آلمان به این
گروه های سیاسی اشاره شده است.
با توجه به تنوع و تکثری که در احزاب سیاسی آلمان به چشم می خورد و نیز وجود ثبات سیاسی در این کشور که حاصل توافق احزاب در قالب تقسیم قدرت بطور نسبی است، می توان گروه های سیاسی در این کشور را دارای سهمی عادلانه در کارکردهای پارلمانی شان دانست. قواعد رویه ای و عرفی هم از منافع احزاب اقلیت حمایت بعمل آورده و به هر گروه پارلمانی حق داده شده است تا طرحی را در دستور کار مجلس قرار دهد و آن را در ظرف مدت سه هفته به بحث بگذارد که البته گروه پارلمانی اقلیت هم از این قاعده مستثنی نیست. گروه های پارلمانی در آلمان در زمینه اصلاح قوانین هم می توانند از دولت تقاضا نمایند تا از طریق وزارتخانه مربوطه پیش نویس اصلاحی قانون را ارائه دهند.
به طور کلی هدف از تشکیل فراکسیون های پارلمانی، ایجاد هماهنگی در مواضع نمایندگانی است که گرایشات سیاسی نزدیک به هم دارند.
ب- نقش احزاب در تعیین دستور جلسه مجلس
تعیین دستور جلسه، کاری تشریفاتی نیست بلکه یکی از کلیدهای اصلی گشایش تصویب قانون است. طرح ها و لوایح پس از بررسی در کمیسیون و انجام مشاورات لازم، تا در دستور جلسه علنی مجلس قرار نگیرند، به مرحله تصویب نهایی نمی رسند.83
حال سؤالی که پیش می آید این است که چه کسی دستور جلسات پارلمان را تهیه و تن
ظیم می کند؟
با نگاهی به قوانین مختلف، در می یابیم که ممکن است قانون اساسی یا آیین نامه داخلی مجالس و یا عرف و عادات پارلمانی، تهیه کنندگان دستور جلسه را مشخص نمایند. به هر حال، این افراد از سه گروه زیر خارج نخواهند بود:
قوه مجریه، هیأت رئیسه مجلس، اکثریت نمایندگان مجلس و بر حسب پیشنهاد یکی از ارگانها.
آثار سیاسی هر یک از روشهای فوق نیز متفاوت است و با توضیحاتی که در ذیل خواهیم داد، به نظر
می رسد که صحیح ترین راه ممکن، تلفیق اصل حاکمیت مجلس و قوه مجریه است که از رهگذر سازش بین آنها می توان به راه حل مطلوب دست یافت.
به طور معمول در نظام های پارلمانی، تنظیم دستور جلسه مجلس را دولت انجام می هد و پارلمان هم معمولاً آن را می پذیرد. دلیل این امر این است که در نظام پارلمانی، حزب اکثریت بطور معمول هر دو قوه مقننه و مجریه را در اختیار داشته و از آنجا که حزب می خواهد لوایح دولت حتی الامکان بدون تغییرات به تصویب برسد، در نتیجه اکثریت پارلمانی هم معمولاً تغییرات چندانی را در برنامه زمانی دستور جلسات و تصویب لوایح اعمال نمی کند. انضباط حزبی ای که در میان اعضای حزب اکثریت در مورد تنظیم دستور جلسه مجلس وجود دارد، مانع از مخالفت مجلس با دستور جلسات تنظیمی از سوی هیأت دولت می شود.
بند 1 اصل 48 قانون اساسی فرانسه نیز، اولویت در تهیه دستور جلسه مجالس را به دولت اعطاء کرده است.
دولت در این دستور جلسه، که به دستور جلسه اولویتی معروف است، لوایح خود و طرح هایی را که مورد پسند خود می بیند، می گنجاند. به علاوه در بند 3 همین اصل که در سال 1995 به قانون اساسی افزوده شده است، یک جلسه از هر سال را به اجرای دستور جلسه تنظیمی هر مجلس اختصاص داده است. نوع سومی از دستور جلسه هم وجود دارد، که توسط هر مجلس تهیه شده و دستور جلسه اولویتی را تکمیل می کند؛ به عبارتی اگر پس از اجرای دستور جلسه اولویتی، ساعاتی از وقت مجلس خالی بماند، دستور جلسه تکمیلی به جریان می افتد.
همچنان که در بالا متذکر شدیم، از دو دستور جلسه مذکور، دستور جلسه اولویتی را که دولت تهیه و تعیین
می کند در بررسی مجلس اولویت خواهد داشت و در صورتی که ساعات فراغت برای مجلس باقی بماند به دستور جلسات تکمیلی پرداخته می شود. به همین دلیل مطرح شدن این دستور جلسه، حالت استثنائی دارد.
در پایان باید بگوییم که کنترل دستور جلسات پارلمان، عامل بالقوه و مهمی در همبستگی حزبی به شمار
می رود. حزب حاکم که توانایی تصمیم گیری در ارائه لوایح به مجلس را دارد، به خوبی بر این امر واقف است که انشعاب درون حزبی یک نوع آفت محسوب شده و درصدد است تا قبل از بررسی لوایح قانونی، دستور جلسه مجلس را طوری تنظیم نماید که قبل از رأی گیری، وحدت و یکپارچگی گسترده و همه جانبه ای را در بین اعضای خود در پارلمان تضمین نماید.
اپوزیسیون نقش کلیدی در پاسخگو نگه داشتن دولت و نیز در ارائه نقطه نظرات سیاسی متفاوت با اکثریت پارلمانی به عموم مردم را بر عهده دارند. در نظام های پارلمانی، که دولت ابتکار عمل را در مذاکرات و تعیین دستور جلسات مجلس از طریق اکثریت پارلمانی در اختیار دارد، این مسأله بسیار مهم است که اقلیت پارلمانی هم مجال این را داشته باشد تا بتواند در امر قانونگذاری و مذاکرات و مباحثات سیاسی در پارلمان با استفاده از وقت کافی برای اظهار نظر، از حقوق و خط مشی خود دفاع کرده و با مقاومت در برابر دستور جلسات تنظیمی توسط حزب اکثریت، موجبات تعدیل و یا اصلاح آنها را در جهت منافع عمومی فراهم آورد.
ج- نقش احزاب در ارائه و تصویب طرحها و لوایح
اصولاً قانونگذاری و اختیارات تقنینی پارلمان بسیار عام بوده و حوزه گسترده ای از تمام امور مملکتی را در بر می گیرد. البته اختیارات گسترده پارلمان تا حدودی تعدیل شده است. به عبارت دیگر ابتکار قانون و یا حق پیشنهاد قانون هم به دولت و هم به نمایندگان پارلمان اعطاء شده است. اگر قانون و پیشنهاد قانونگذاری دارای منشأ دولتی باشد، به آن لایحه و اگر منشأ پارلمانی داشته باشد به آن طرح می گویند.
در نظام های پارلمانی، حق ابتکار قوانین در اختیار نمایندگان قرار دارد و لیکن نمایندگان از این حق خود در قالب دستورات و رهنمودهای حزبی استفاده می کنند. احزاب سیاسی با توجه به در اختیار داشتن نیروهای فکری و متخصصین امر قانونگذاری، در ابتکار و پیشنهاد طرحها و لوایح متناسب با شرایط زمانی و مکانی از اولویت اقدام در این زمینه برخوردار بوده و نمایندگان پارلمان در نظام پارلمانی حتی الامکان از توسل به تکروی و اقدامات یکجانبه خودداری می نمایند. بدیهی است حتی اگر نماینده ای به طور مستقل پیشنهادی برای بررسی و تصویب در پارلمان داشته باشد، بایستی در قالب گروهی و حزبی و با مسئولیت تعدادی از هم حزبی های خود به ارائه آن مبادرت ورزد.
البته ابتکار قوانین در نظام های پارلمانی بتدریج در اختیار قوه مجریه قرار گرفت و امروزه در اکثریت قریب به اتفاق کشورهای پارلمانی بویژه در انگلستان قریب به نود درصد موارد پیشنهادی از سوی دولت به پارلمان در جهت تصویب و تبدیل شدن به قانون ارائه می گردد. البته این مسأله بی دلیل و بی اساس هم نیست و دلایل متعددی دارد.
اولاً با توجه به تخصصی بودن و پیچیدگی خاص لوایح دولتی است که به لحاظ تخصص وزرای دولت و تقسیم کار در هیأت وزیران، امکان ارائه لوایح پخته و کارآمد از سوی هیأت دولت راحت تر است. ثانیاً، نمایندگان به دلیل عدم برخورداری از تخصص کافی در زمینه
لوایح پیشنهادی و مهمتر از آن حمایت حزب اکثریت از آن لوایح، نمایندگان چاره ای جز تصویب آن ندارند. همچنین در درون پارلمان نیز اعضای حزب اکثریت پارلمانی نیز با تشکیلات حزبی خارج از پارلمان هماهنگ عمل می کنند و در این راستا دارای انضباط شدید حزبی84 در امر تصویب لوایح پیشنهادی کابینه می باشند. نقش نمایندگان حزب یا احزاب اقلیت در بخش مربوط به آنها بررسی خواهد شد.
لوایح دولتی که دربردارنده سیاست های دولت هستند، توسط وزرای مسئول ارائه می شوند و مهمترین نوع قانونگذاری به شمار می روند و بیشترین وقت پارلمان را به خود اختصاص می دهند. هر حزب سیاسی برای اداره کشور دارای یک سری اولویتها می باشد که اصطلاحاً به آن سیاست حزبی می گویند. حزب اکثریت هم برای عینیت بخشیدن به اهداف سیاسی خود ممکن است که بسیاری از قوانین جاری کشور را بر مبنای سیاست حزبی خویش، تغییر داده و بدین وسیله، نظر حامیان خود را که به سیاستهای آن حزب رأی داده بودند، تأمین نماید.
در ضمن در بین اعضای حزب، افراد متخصص و مجرب به وفور یافت می شود؛ به طوری که