روش های بودجه ریزی
روشهای بودجهریزی(برآورد هزینه) در سیر تکاملی خویش دچار دگرگونی و پیشرفت قابل ملاحظهای گردید. این تحول برای تهیه و تنظیم( تدوین) بودجه، توسط دستگاههای اجرایی بسیار اهمیّت داشته و باعث گردیده تا آنها با اتخاذ روشهای کاراتر به پیشبینی دقیق هزینههای مورد نیاز به منظور اجرای ماموریتهای محوله اقدام نمایند و از طرف دیگر با ارزیابی مناسب از میزان موفقیت فعالیتها و عملیات واگذار شده، به اصلاح اشتباهات احتمالی پرداخته و هدفهای اصلی بودجه را که تخصیص بهینه منابع محدود بین نیازهای نامحدود موجود میباشد، محقق سازند. بهطور کلی نظام بودجهریزی از ابتدای پیدایش خود، دو نوع ایده و تفکر را تجربه نموده است . تفکر اول شیوهای است که بودجهریزان بدون توجه به هدفهای ناشی از اجرای بودجه ، تنها به هزینهها و مخارج صرفشده توجه مینمایند. به این گونه تفکر، روش بودجه متداول یا سنتی گفته میشود. نوع دوم تفکری است که طی آن بودجهریزان با توجه به هدفهای تعیین گردیده و احیانا ًبرنامههای تدوین شده، به تهیه و تنظیم بودجههای سالیانه اقدام مینمایند. این نوع تفکر در مدت تکامل خویش از روش بودجه عملیاتی شروع و در مراحل بعد با ابداع روش طرحریزی و برنامهریزی و بودجهریزی و همچنین بودجه بر مبنای صفر، تداوم پیدا نمود( یوسفی نژاد، ۱۳۸۶).
2-1-2-5-1 بودجه ریزی متداول (سنتی )
در بودجهریزی متداول (سنتی) هزینههای هر دستگاه اجرایی به تفکیک فصول و مواد هزینه تقسیمبندی و برآورد میشود. به عبارت دیگر، در بودجهریزی متداول، هدفها و تأکیدات صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافتها و پرداختهای دولتی استوار است و توزیع اعتبارات منحصراً معطوف به دستگاه – مواد هزینه میگردد و نقش مجلس و پارلمان نیز در بررسی بودجه، فقط متوجه حفظ و کنترل مخارج دولت در چهارچوب اعتبارات مصوب میباشد که هیچ هزینهای از اعتبارات مصوب تجاوز ننموده باشد و هر هزینهای در محل و مواد خود به مصرف رسیده باشد(احمدی، ۱۳۸۲،190).
در سیستم بودجهریزی متداول با ملاحظه ارقام و اطلاعات مندرج در سند بودجه تشخیص اینکه دولت چه اعمالی را انجام میدهد و در قبال پولی که خرج میشود چه نتایجی را بدست میآورد نشان داده نمیشود و از این رو مبنای صحیحی برای مدیریت مؤثر در دستگاههای اجرایی به حساب نمیآمد زیرا طبقهبندی مخارج دولت و بررسی آن بر حسب مواد هزینه و دستگاههای اجرایی نمایانگر اهداف اقتصادی دولت از محل این مخارج و یا نوع فعالیتهای دولت در رابطه با عواملی که به عنوان هزینه بهکار گرفته شده باشد، نیست. با افزایش روزافزون وظایف دولتها و نقش دولتها در امور اقتصادی و اجتماعی جامعه بودجهریزی متداول به تدریج اهمیّت خود را از دست دادهاست و کاربردی ندارد. در ایران تا سال ۱۳۴۳ بودجه به صورت بودجهریزی سنتی تهیه و تقدیم مجلس میشد و در آن بودجه، صرفاً نام دستگاه و مواد هزینه به تصویب می رسید(الماسی ،۱۳۸۷).
2-1-2-5-2 بودجه ریزی افزایشی
در بودجه ریزی افزایشی حجم عملیات دستگاه را ثابت فرض میکنند و افزایش یا کاهش هزینهها را در برابر حجم عملیات ثابت مقایسه و برآورد مینمایند که به نگهداشت سطح عملیات مرسوم است. در صورتی که در بودجه حجم عملیات توسعه یابد یا وظیفه جدیدی به دستگاه اجرایی محول گردد، آثار مالی آن به تفکیک در بودجه منظور میگردد. این روش در برآورد هزینههای سال بعد( سال بودجه) بسیار مؤثر است و میتواند به عنوان یک ابزار سریع در تخمین برآورد هزینهها کمک شایان توجهی نماید. اساس کار متکی بر اعطای اعتبارات سال قبل است که در سال بعد تغییرات حاصل از نرخ تورم و تعدیل کالاها و خدمات (نگهداشت سطح) برآورد و توسعه عملیات کمی و کیفی به آن اضافه میگردد و گاهی اوقات وظیفه یا کار جدیدی به دستگاه محول میشود که از جمع سه عامل نگهداشت سطح ، توسعه عملیات و کار جدید به جمع کل بودجه در سال بعد دست مییابیم (بابائی، ۱۳۸۶).
2-1-2-5-3 بودجه ریزی برنامهای
همچنان که عقیده بودجه متداول، زاییده نیازهای زمان خویش بود، عقیده مربوط به بودجه برنامهای نیز بازتابی از نیازهای جدیدی بود که دیگر بودجه متداول یا سنتی نمیتوانست پاسخگوی آن باشد زیرا وقوع بحرانها و بروز مشکلات اقتصادی – اجتماعی در اوائل قرن بیستم، نظامهای سیاسی را بر آن داشت که با کمرنگ نمودن ایدههای کلاسیکی، نقش دولتها را در امور اقتصادی و اجتماعی پررنگ و در اداره اقتصاد ملّی دخالت بیشتری نمایند .همراه با این ضرورت، لزوم مدیریت بهتر و موثرتر به منظور دستیابی به اهداف رشد و توسعه همه جانبه باعث گردید تا نیاز به برنامهریزی و تعیین اولویتها در بودجههای سالیانه بهشدت احساس شود (یوسفی نژاد، ۱۳۸۶،۱۳۳ ). همانطورکه بیان شد، بودجه برنامهای، یک نوع تفکر است که مبنای عمل بودجه عملیاتی و سایر روشهای بودجهریزی پس از آن قرار گرفتهاست. ابزارهای مورد نیاز این روش، نظیر سیستم حسابداری مناسب، ابزارهای اندازهگیری و روشهای تجزیه و تحلیل، در اختیار بودجهریزان قرار گرفته و در نتیجه به ایجاد رابطه بین هزینهها و هدفهای مورد نظر منجر میشود. ایده بودجه برنامهای توسط بودجه عملیاتی به رشد و تکامل رسید و سپس از طریق سیستم طرحریزی ، برنامهریزی و بودجهریزی و همین طور بودجهریزی بر مبنای صفر که تماماً بر مبنای بودجه برنامهای تنظیم شدهاند، به اوج خود رسید (همان، ۱۳۵).
این روش بودجهریزی از سال ۱۹۴۹ در آمریکا به منظور اصلاح مدیریت سازمانهای دولتی عنوان گردید در این سبک بودجهریزی عملیات سازمان به شکل برنامه کار تنظیم و برای هر برنامه کار اعتبار منظور میگردد. بودجه برنامهای نوعی طبقهبندی است که با ایجاد ارتباط میان مواد هزینه و عوامل بکار گرفته شده از یک طرف و نتایج کار بهدست آمده از سوی دیگر نشان میدهد که در طی سال مالی چه کالاها و خدماتی به صورت محصول نهایی و یا فعالیتهای بخش دولتی در جهت نیل به اهداف اقتصادی و اجتماعی دولت تولید شده است. در نظام بودجه برنامهای، وظایف دولت در قالبهای بزرگی که هر قالب از همگنی و همخوانی مشابهای برخوردارند طبقه بندی میگردد سپس آن قالبهای بزرگ از زیرمجموعه قالبهای کوچکتری تشکیل میگردد که این قالبهای کوچکتر در ارتباط با وظایفی که قانوناً بر عهده هر یک از دستگاههای اجرایی قرار دارد تبادل عملیات و اعتبارات مینمایند. هر یک از این قالبهای کوچکتر یکی از وظایف دولت است که بر عهده یک یا چند دستگاه اجرایی قرار داده شدهاست و اعتبارات به هر یک از دستگاههای اجرایی مستلزم اجرای برنامه کار است بنابراین حجم اعتبارات در شبکه اهداف عملیات دولت به نحوی که تشخیص داده میشود، توزیع میگردد لذا هم اعتبارات و هم عملیات که در نهایت به وسیله دستگاههای اجرایی بهعمل میآید قابل کنترل هستند. عناوین برنامهها باید به نحوی انتخاب گردند تا شاخصمند باشند (فرزیب، ۱۳۸۱).
2-1-2-5-4 بودجه ریزی بر مبنای صفر
در این روش که یکی دیگر از زیر شاخههای بودجه برنامهای است، هرگونه هزینهای که در گذشته پیشبینی شده دیگر نمیتواند برای بودجهریزی آینده مورد استفاده قرار گیرد. طبق معمول در فرآیند تهیه بودجه، هزینههای سال پیش که به مصرف رسیده به عنوان یک نقطه آغاز به حساب میآید.کار افرادی که بودجه جدید را مینویسند یا تهیه میکنند این است که چه اقلامی از بودجه را باید حذف کرد و(بر همان اساس) چه فعالیتهایی را باید اضافه نمود. یک چنین کاری باعث میشود که مدیریت برای ادامه دادن یا ادامه ندادن نوع خاصی از کار تعصب ویژهای به خرج دهد. بودجه ریزی بر مبنای صفر سعی دارد که این نقیصه را برطرف کند .
مفهوم ZBB توجیه مجدد هر فعالیت از مبنای صفر است و طبق این روش هزینههای آینده به هزینههای گذشته بستگی ندارد. بنابراین برای هرفعالیت یا برنامه و برای هر ریالی که مصرف میشود باید توجیهی وجود داشته باشد که آیا لازم است یا نه؟ در بودجه برمبنای صفر، هزینهها بهجای اینکه بر مبنای سطح جاری محاسبه شوند، از صفر شروع میشوند و برای ا ینکه فعالیتی باید ادامه داشته باشد و یا متوقف شود، توجیه لازم است .با رعایت این شیوه سازمان مدیریت و برنامهریزی باید از محل صرفهجوییهای طرحها و فعالیتهای بدون اولویت و فاقد بازدهی اقتصادی دستگاهها و جایگزین کردن آنها با پروژهها و طرحهای با اولویت بالا، اقدام به تخصیص منابع کند که سرجمع هزینههای دولت از سالی به سال دیگرثابت بماند. بطور کلی فرآیند بودجهریزی برمبنای صفر شامل چهار مرحله به شرح زیر می باشد.
۱- تشخیص و تعیین واحدهای فعالیت
۲- مقایسه و تجزیه و تحلیل اهمیّت واحدهای فعالیت
۳- برآورد هزینه هر فعالیت در سطوح مختلف
۴- مقایسه سطوح مختلف هزینه هر فعالیت و تعیین اولویت آنها (فرج وند، ۱۳۸۲).
2-1-2-5-5 روش طرح ریزی، برنامهریزی و بودجهریزی
این روش بودجهریزی که از زیرشاخههای بودجه برنامهای است، از سال ۱۹۶۰ در امریکا پایه گذاری شد. با اجرای این روش اعطای اعتبارات به واحد اجرایی مستلزم شناخت امکانات موجود دستگاه اجرا کننده میباشد(فرزیب، ۱۳۸۱ ، ۴۳۸- ۴۳۷). اولین جلوه بودجه برنامهای عبارت از تقسیمبندی وظایف و عملیات دولت در قالب برنامهها و فعالیتهای مشخص است(صراف 1351) به بیانی دیگر زیربنای اصلی این سیستم همان برنامه است، یک برنامه نیز از تعدادی فعالیت و طرحهای مربوط به هم تشکیل شدهاست. پس از اینکه برنامهها تعیین و انتخاب شدند، برحسب هدفهایی که دارند در طبقات فرعیتری گروهبندی میشوند. این گروهها و اجزاء تشکل دهنده آنها، چارچوب اصلی برنامه ریزی استراتژیک طرحریزی، بودجهریزی، اجرای بودجه، گزارش گیری، ممیزی و ارزشیابی قرار میگیرند (احمدی، ۱۳۸۲).
بهطورخلاصه روش مذکور که به PPBS معروف است، یعنی معلوم و معین کردن مراحل ارتباط بین منابع بهکار رفته و نتا یج بهدست آمده از انجام یک طرح، یک برنامه، یک فعالیت یا حتی اجرای یک سیاست اقتصادی. PPBS همیشه این پرسش را مطرح میسازد که از طرح، برنامه و یا سیاست بکار گرفته شده، چه نتیجه یا نتایجی بدست خواهد آمد؟ اگر این خرج را کنیم چه چیزی بدست میآید و جایگزینهای موجود کدامند؟
مراحل اجرای بودجه نویسی در روش PPBS بشرح ذیل می باشد:
۱- اهداف عینی هریک از دستگاههای دولتی به دقت شناسایی و سپس بررسی و انتخاب میشوند.
۲- نتایج هر برنامه براساس واقعیات مورد تجزیه و تحلیل قرار میگیرد.
۳- هزینه کل هر برنامه به دقت تعیین شود. این مرحله اهمیّت بسیاری دارد زیرا اساس تصمیم گیری مدیران را تشکیل میدهد. در این قسمت میتوان از روشهای دقیق برآورد هزینه مانند حسابداری قیمت تمام شده یاری جست.
۴- برنامه ها و اهداف بلند مدت یعنی برنامه هایی که میبایست در چند سال بودجهای اجرا شوند به دقت تعیین میشوند. مهمترین هدف این روش، تجزیه و تحلیل اطلاعات واصله برای انتخاب کاراترین و کم هزینهترین راه نیل به اهداف برنامه هاست(همان،۲۰۹ – ۲۰۸).
معتبرترین مدلی که تاکنون درباره ی بودجه PPBS ارائه شده، مدل چارنز و کوپر(1971) [1] است که آن را در سال 1971 ارائه داده اند. این مدل که اختصاصاً برای بودجه ارتش آمریکا تهیه شده، همچنان از اعتبار لازم برخوردار است و کم و بیش از آن در متون معتبر علمی نام برده میشود.
[1] Charnes and Cooper, 1971